Le privilège de l’immunité d’exécution des pouvoirs publics

1. L’action des pouvoirs publics est soumise à divers principes généraux de droit. L’un de ces principes est le principe de continuité du service public, lequel tend à assurer la permanence des institutions publiques et de leur fonctionnement.

En vertu de ce principe général, les biens d’une personne publique ne peuvent faire l’objet de mesures d’exécution forcée, dans la mesure où elles entravent effectivement la continuité du service public. Il s’agit de ce que l’on appelle le privilège de l’immunité d’exécution des pouvoirs publics, consacré par l’article 1412 bis du Code judiciaire en ce qui concerne les saisies. Cette disposition prescrit que les biens des personnes morales de droit public sont, par principe, insaisissables.

L’immunité d’exécution des pouvoirs publics ne concerne pas que la saisie mais interdit également qu’un tiers se substitue à l’administration pour exécuter une obligation à ses frais (Cass. 26 juin 1980, P. 1980, I, p.1381) ou qu’un jugement tienne lieu d’acte authentique de vente d’un bien de l’administration (Cass 24 oct 1958, Pas, 1959, I p.202).

L’article 1412 bis du Code judiciaire ne vise que les « personnes morales de droit public qui accomplissent un service public organique ».Civ. Bruxelles (sais.) 16 septembre 1996, J.L.M.B. 1997, 924. L’exercice d’une mission d’intérêt général (service public fonctionnel comme l’enseignement) ne suffit pas, bien que certains auteurs le discutent.

2. L’immunité d’exécution n’est toutefois pas absolue et ne peut pas empêcher les mesures d’exécution qui, in concreto, ne sont pas de nature à entraver la continuité du service public.

L’article 1412 bis CJ prévoit ainsi deux exceptions au privilège d’insaisissabilité, à savoir la possibilité de saisir :

  1. les biens qui figurent sur une liste de biens saisissables, établis par l’autorité publique elle-même. Lorsque cette liste est établie, elle doit être disponible au siège de l’autorité visé à l’article 42 CJ.
    Il n’y a pas d’obligation de constituer cette liste : Gand (14e bis ch.) 23 janvier 2007, R.D.J.P. 2007, liv. 4-5, 304.
  2. à défaut d’une telle liste ou si les biens qui y figurent sont insuffisants pour désintéresser le créancier, « les biens qui ne sont manifestement pas utiles à ces personnes morales pour l’exercice de leur mission ou pour la continuité du service public ».
    Il n’est donc possible de saisir d’autres biens que ceux figurant sur la liste que si aucune liste n’existe.
    De plus, tout doute quant l’affectation publique du bien profite à l’autorité publique.

De plus, lorsqu’une personne morale de droit public fait l’objet d’une saisie, elle peut faire opposition, par voie de citation, auprès du juge des saisies, dans le mois de l’exploit de saisie. Ce recours est suspensif.

L’autorité publique peut également imposer au créancier saisissant de reporter les poursuites sur d’autres biens, pour autant qu’ils soient en Belgique et susceptibles de le désintéresser. En cas de désaccord, un recours est possible auprès du juge des saisies.

3. La jurisprudence applique largement ce principe d’immunité d’exécution.

Ainsi, il a été jugé :

  • que l’immunité vaut pour toutes les institutions publiques et protège même des saisies conservatoires (Liège 23 novembre 1989, J.L.M.B. 1990, 65, note P.H.)
  • que le juge ne peut décider que la saisie ne fait pas entrave à la continuité du service public, en se fondant uniquement sur la modicité de la dette et sur les raisons pour lesquelles cette dette n’a pas été volontairement payée par la personne publique (Cass. ((1re ch.)) RG C.97.0333.F, 28 janvier 1999 (Etat belge / Gérard)).
  • C’est au créancier saisissant qu’il appartient de prouver que les biens saisis ne sont manifestement pas utiles à ces personnes morales pour l’exercice de leur mission ou pour la continuité du service public. (Bruxelles (17e ch.) 26 juin 2006, J.L.M.B. 2007, liv. 15, 612)
  • un compte bancaire, sans destination particulière des fonds qu’il contient, sert, par son principe, à la gestion journalière du patrimoine de son titulaire. (Bruxelles (17e ch.) 26 juin 2006, J.L.M.B. 2007, liv. 15, 612) (confirmé par (Civ. Bruxelles (sais.) (Nl.) 19 janvier 2018, TIBR 2019, liv. 1, RS-14 et Civ. Bruxelles (sais.) 19 février 2001, J.L.M.B. 2001, 916 ; Civ. Bruxelles 10 février 1998, R.G.D.C. 2001 (abrégé), 120.). Les Il ne se conçoit pas qu’un service public puisse se passer de ses avoirs bancaires, lesquels sont nécessaires à l’exercice de sa mission publique, alors que la saisie-arrêt produit un effet d’indisponibilité totale, même si, en l’espèce, le tiers saisi a limité le blocage à un montant suffisant pour couvrir les causes de la saisie sur un compte bis afin de préserver les droits des parties, et en tenant compte du principe de la continuité des services publics. Ce faisant, le tiers saisi procède à une forme de consignation non prévue par le code judiciaire, forme qui ne peut faire fi du principe de l’indisponibilité totale de la saisie-arrêt. (Bruxelles 3 octobre 1996 J.L.M.B. 1997, 1239) ;
  • les fonds détenus par la SA BNB pour l’Etat – et en particulier les recettes -, en sa qualité de caissier de l’Etat, ne peuvent être considérées comme ‘manifestement non utiles’. (Civ. Bruxelles (sais.) 15 mai 2003, Dr. banc. fin. 2003, liv. 6, 381)
  • l’huissier de justice qui reçoit une mission manifestement contraire à la loi doit refuser cette mission et est extra-contractuellement responsable à l’égard du saisi, ce qui entraîne une condamnation in solidum avec le commettant. (Civ. Bruxelles (sais.) (Nl.) 19 janvier 2018, TIBR 2019, liv. 1, RS-14)
  • lorsqu’il ressort des pièces comptables déposées par la Fabrique d’église que les revenus dont elle dispose sont tout à fait insuffisants ce qui explique que la commune est tenue, en apllication du décret impérial du 30 septembre 1809 de fournir à cette fabrique d’église le supplement nécessaire à l’exécution de sa mission, il ne peut être admis que les biens saisis «ne sont manifestement pas utiles» à cette fabrique d’église pour l’exercice de sa mission. (Civ. Namur (sais.) (9e ch.) 26 septembre 2008, J.L.M.B. 2010, liv. 9, 425)

4. Que peut-on saisir ?

L’appréciation de l’utilité dépend des circonstances concrètes. L’utilité à prendre en considération est une utilité directe et non une utilité indirecte. (Liège 21 mars 2019, J.T. 2019, liv. 6778, 494)

On peut notamment saisir :

  • des bons de caisse placés à long terme n’ont manifestement aucune utilité directe à l’exercice de la mission de service public du débiteur saisi. (Liège 21 mars 2019, J.T. 2019, liv. 6778, 494)
  • des tableaux saisis dans une maison de repos du C.P.A.S. (Liège 13 juin 1996, J.L.M.B. 1996, 1650) (Civ. Ypres (sais.) 24 mai 1991, R.G.D.C. 1992 (abrégé), 90.)
  • des peintures de la réserve d’un musée (Civ. Bruxelles (sais.) 3 mars 2000, R.W. 2000-01, 1206 ; Civ. Bruxelles (sais.) 1er octobre 1996 R.R.D. 1997, 219, note DE HEMPTINNE, M.) (voir en sens contraire : Civ  Bruxelles, 3 mars 2000, RW 2000-01, p.1206.
  • la saisie-exécution pratiquée entre les mains de la S.A. Crédit communal sur les comptes à terme appartenant à la commune de Essen est valable. L’immunité d’exécution ne peut être appliquée de manière absolue. (Civ. Bruxelles (sais.) 20 décembre 1990, R.W. 1991-92, 299, note VAN VOLSEM, F., VAN HEUVEN, D.) ;
  • le prix de la vente d’un aérodrome désaffecté parce que l’administration ne déclare pas que le produit de cette vente doit recevoir une destination urgente déterminée. (Bruxelles 19 novembre 1997, R.W. 1997-98, 1290)
  • les biens privés d’une commune (Civ. Hasselt (sais.) 7 février 1989, R.W. 1989-90 (abrégé), 995; R.G.D.C. 1991, 93.) Attention, selon la doctrine, l’immunité de saisie n’est pas à confondre avec la distinction entre domaines public et privé : c’est l’utilité concrète et directe du bien au service public qui importe.
  • un centre de vacances abandonné (Civ. Hasselt (sais.) 22 mars 2005, R.W. 2008-09, liv. 8, 331)

A défaut de pouvoir réaliser des biens, le créancier saisissant peut demander en référé de condamner l’autorité à lui transmettre un liste des biens susceptibles d’être saisis. (Anvers (5e ch.) 6 mars 2001, Source R.W. 2001-02, 604).

En conclusion, on constate qu’il est difficile de mener des procédures d’exécution forcée contre les autorités. Celles-ci bénéficient d’un régime d’immunité qui a pour but de protéger leurs biens et moyens, afin d’assurer la continuité du service public.

Bruxelles, le 27 janvier 2022,

Gauthier ERVYN
ge@resolved.law
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